【深度】燃气的特许经营，到底出了什么问题？需要变革吗？
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编者按：燃气的特许经营权，近年来遇到了越来越多的挑战。该制度本应优于原来的公有制企业垄断经营制度,但实行多年来其弊端不断凸显,继续实施该制度的合理性和合法性也越来越受到质疑。2011年国家颁布了《城镇燃气管理条例》,对城镇燃气经营实行许可证制度。该条例颁布后,福建等省份继续保留了管道燃气特许经营制度。笔者以福建省为例,分析城镇燃气特许经营制度的实质和特征,进而研究了其对市场绩效的影响,并给出制度改革路径的建议。
文｜林须忠 (中海石油福建新能源有限公司
按照 2011 年国家颁布的《城镇燃气管理条例》规 定,国家对燃气经营实行许可证制度,从事燃气经 营的企业只要满足相关的规定,就可以经营燃气业 务,包括城镇管道燃气、汽车加气、工业供气等。 福建省在此条例颁布后继续实施“管道燃气经营实 行特许经营制度”的规定。按照福建省住房和城乡 建设厅制订的《福建省管道燃气特许经营协议示范文 本(2009 版)》规定,管道燃气特许经营权是指“在特许经营期限和特许经营地域范围内独家建设、运营 管道燃气设施,以管道输送形式向用户供应燃气, 并收取费用的权利”。具体来讲,福建省的管道燃气特许经营权有以下特征。
1) 在一定地域范围内独家建设和运营管道燃气。这一特征表明管道燃气经营具有明显的排他 性,在特许经营范围内只有唯一的供应商,具有垄 断性质。具体来讲,工业供气、汽车加气、分布式 能源等燃气项目即使具有明显的私人物品特征,但 只要以管道形式输送燃气,就得受特许经营权的制 约,由拥有燃气特许经营权的企业独家经营。
2) 以非管道形式供应燃气不受特许经营权制 约。以槽车输送气源的 LNG 加气站和 L—CNG 加气 站,在企业厂区内建设的 LNG 气化站和分布式能源 等,没有通过市政管网输送天然气,不受特许经营 权的制约。
3) 不可转让和出租。在存在交易成本的前提 下,产权的初始分配将对资源配置效率产生影响 。 燃气特许经营权“不可转让、出租”的制度设计, 没有充分考虑市场的不确定性,一旦形成没有效率 的初始产权分配,就无法通过市场机制进行修订和 矫正。
特许经营权是排斥管道燃气竞争者的制度壁 垒,也是增加竞争者供气成本的制度枷锁,其实质 上造成了特许经营范围内燃气供应的垄断。燃气管 道具有自然垄断属性,允许独家经营,但要由政府 统一规划、监管和定价。居民燃气具有准公共物品属性,应该由政府定价并保证供气量。而非居民燃 气用户,包括工业用气和汽车加气等,是典型的私 人物品,应放开市场准入,允许多主体供气。因此 应根据物品的属性而非供气方式进行分类管理。
管道燃气特许经营权排斥外来竞争者,增加竞 争者的进入成本,成为一些垄断燃气经营商维护既 得市场利益的“保护伞”,其弊端不可小视。
2.1 夸大业务覆盖范围
最典型的是将燃气汽车加气业务纳入特许经营 范围。按照《福建省燃气管理条例》的规定,以管道 形式输送燃气的汽车加气站受特许经营权制约,而 非管道形式输送燃气的汽车加气站(LNG 和 L—CNG 加气站)实行经营许可制度,符合经营标准的主体都 可以经营汽车加气业务。然而,一些地方的特许经 营协议将所有的加气站业务纳入特许经营范围,与 相关法律法规冲突,约定无效 。
2.2 夸大地域覆盖范围
在实际过程中,管道燃气特许经营权通常以城 市中心城区、县城区或工业区等为单位划定特许经 营地域范围。一些燃气经营商利用信息优势,通过 各种方式夸大管道燃气特许经营的地域范围,由城 市中心城区扩大到下属各县城,或者从县城扩大到 各工业园区,其目的就是将更多的区域纳入其特许 经营范围之内。
2.3 软性抵制竞争者
通过限制审批、政府游说等方式阻扰其他燃气 经营主体进入市场。例如政府以扶持新兴产业的名 义将其行政管辖区域内汽车加气站经营权赋予给已 取得特许经营权的燃气经营商,利用行政审批等手 段阻扰竞争企业项目的报批报建。
燃气特许经营制度的执行偏差,随着 LNG 资源 引入福建以来愈演愈烈。2008 年莆田 LNG 接收站开始供气,天然气的经济、环保等优势逐渐得到显现 和认可,市场规模扩大,燃气经营效益提高,但特 许经营权的弊端也凸显出来:一方面,燃气经营商 千方百计获得燃气特许经营权,并有意夸大特许覆 盖范围;另一方面,一些地方政府将特许经营权作 为招商引资的筹码,背离了特许经营制度设计的初衷,也与居民管道燃气公用经营的原则相违背。管 道燃气特许经营制度,在政府的“有意之举”与企 业的“逐利行为”共同作用下,进一步破坏了燃气 经营市场的健康发展。
3.1 供需的脱节
一方面,泉州、漳州等地工业用户“求气若 渴”,亟待用天然气替代电、液化石油气等能源,但 另一方面,福建省却有大量的天然气不远千里通过 槽车运到省外,市场供给和需求未有效地衔接。 2012-2015 年,福建每年向省外输送 LNG(4~5)× 108 m3,但泉州、漳州等地陶瓷企业却仍然使用成本 更高的液化石油气。导致这种情况的直接原因就是 燃气特许经营权的阻碍。当地燃气经营商限于资 金、运营能力等制约,无法满足市场的需求,而拥 有资源、运营能力的企业却无法获得特许经营权, 只能将天然气销往省外。
3.2 价格的畸高
按照福建省物价局的规定,福建省管道燃气城 市门站价和居民燃气价实行政府定价,非居民燃气 实行政府指导价。2013 年,福建省天然气城市门站 价合同内气量价格为 2.443 元/m3,合同外气量价格 为 3.889 元/m3;终端非居民用户燃气价格不得超过 4.2 元/m3。而实际执行情况是:福建省内中小型工 业用户燃气价格普遍为(4~4.2)元/m3,并且要缴纳 数万到数十万,甚至几百万元的管道“开口费”,燃 气经营商利用垄断优势获得可观的利润。而汽车加 气业务早已突破政府指导价,2013-2014 年,加气价 格普遍为(4.2~4.5)元/m3,厦门的出租车加气价格更 是达到了(4.9~5.2)元/m3;并且燃气经营商还对加气 车辆实行歧视性定价,公交车价格最低,物流车辆 价格较高,而过路车辆价格最高,一度达到 5 元/m3 以上。
3.3 业务的不均衡
受特许经营权的限制,一些燃气经营商无法经 营城市燃气、工业供气等业务板块,涌向了汽车加 气业务,导致了一些市场的供过于求。以三明市为 例,其郊区和周边县城从 2013 年至今共建成固定加 气站 6 座,另有箱式加气站 3 座,日供气能力超过 10 × 104 m3,但实际日加气量不到 3 × 104 m3。相反三明公交和出租加气车辆集中的城区,目前只有 1 座加 气站运营,加气站业务发展不均衡。
相对于原有公有制企业垄断经营的作法,燃气 特许经营制有利于突破体制障碍、引入社会资源。 但随着市场的扩大,这种产权制度安排弊端也日渐 凸显,甚至有福建省政协委员质疑燃气特许经营的 合理合法性。在国家大力推进油气基础设施建设的 大背景下,福建管道燃气特许经营制度亟需改革。
4.1 特许经营权改革的方向和时间表
改革的方向为:一方面停止特许经营权覆盖范 围的扩大,未授出特许经营权的地区,应该停止授 出,已授出特许经营权的地区应明确特许经营的地 域和业务范围,防止继续扩大;另一方面明确特许 经营改革的时间表,明确各利益方的预期,减小对 特许经营制度改革的阻力。
4.2 压缩特许经营范围
燃气经营商可继续保留特许经营权,独家建设 城镇燃气管网,并排他性地拥有对居民和公用性质 用户供气的权利。但要放开工业供气、汽车加气等 燃气经营板块的市场准入。大型终端用户可以直接 从气源方供气,由城镇管网提供代输服务并收取管 输费,管输费要考虑到对特许经营权投资的补偿。
4.3 基础设施的非歧视性第三方准入
业务终端的竞争必须要有气源的多样化和多气源输送渠道为前提和基础。中国石油西三线入闽段 将于 2016 年开始供气。福建省应彻底贯彻《天然气基 础设施建设与运营管理办法》精神,实行省级管网和 LNG 接收站的非歧视性第三方准入政策,在渠道上 支持多气源供气的竞争。同时在城镇统一规划的基 础上,允许大型用户建设管网直接与省级管网相 连,由气源方直接向大型终端用户供气。
管道燃气特许经营制度实质上造成了一定程度 的垄断,并随着利益的扩大愈演愈烈,造成了供需 脱节、价格畸高、业务不均衡的负面影响,难以适 应燃气利用不断扩大的需要,其根本缺陷在于采用 供气方式而不是物品属性进行分类管理。这种弊端 随着燃气市场的不断扩大而日益凸显,因此福建省 需要尽快明确管道燃气特许经营权的改革方向和时 间表,放开第三方市场准入,以实现燃气基础设施 的共享。
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